Behörden müssen die beste Technologie ihrer Zeit nutzen

Wir sprechen mit Harald Joos über die Entwicklung in der IT in den letzten 30 Jahren, die erfolgreiche Digitalisierung von Behörden, neue Zusammenarbeitsmodelle und über die Nutzung der Cloud im öffentlichen Dienst. Dabei darf auch die Drei-Säulen-Strategie der Sozialversicherung zum Thema Cloud nicht fehlen, die Behörden ermöglichen soll die jeweils beste Technologie zu nutzen.

Gregor: Harald, du hast 30 Jahre Erfahrung mit IT in der Verwaltung. Gib einem Outsider wie mir doch einmal eine kurze Zusammenfassung: Was hat sich in dieser Zeit getan?

Harald: Der öffentliche Dienst war einer der ersten, der Großrechner genutzt hat. In den Anfängen der IT waren wir also bei vielen Themen führend mit dabei. Wir hatten eine sehr hohe Fertigungstiefe und waren damit sehr gut aufgestellt. Die Umstellung auf 3-Tier-Architekturen sowie auf Windows-Rechner vor der Jahrtausendwende habe ich selbst mitgemacht. 

In den 2000er Jahren hat sich alles verändert: Der iPhone-Moment, die Cloud, Big Data und jetzt ChatGPT. In dieser Zeit wurde die technologische Entwicklung immer schneller und es gelang uns immer weniger, die Geschwindigkeit mitzugehen. Wir konnten Neuerungen immer später und zunehmend seltener adaptieren. Die Umstellung auf neue Office Versionen, der Wechsel auf neue Windowsversionen, das wurden zunehmend immer mehr Mammutprojekte, die viele unserer Ressourcen gebunden haben.

Sehr imponiert hat mir daher damals das Buch von Nicolas Carr „Does IT matter?“. Seine Prognose war: Der IT wird es so gehen wie den Elektrizitätswerken. Erst macht es jeder selbst und dann wird es eine Standard-Ware, die von wenigen großen Akteuren bereitgestellt wird. Man hat keinen Wettbewerbsvorteil mehr, indem man IT selbst herstellt, sondern einen Nachteil, wenn man nicht das nutzt, was bereitgestellt wird. Den Aufstieg der ganzen IT-Firmen wie Salesforce oder Servicenow mit ihren SaaS-Services hat man im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrtausends schon vorhergesagt

Aber die Analogie geht weiter, um bei den Elektrizitätswerken zu bleiben: Jetzt gibt es z.B. Balkonkraftwerke, ein Teil der Wertschöpfung geht wieder zurück, allerdings mit stärker standardisierten Lösungen. Fortschritt ist eine Pendelbewegung. Für die IT im Öffentlichen Dienst heißt das erst einmal: Wir müssen lernen IT-Infrastruktur nicht als individuell hergestelltes Designprodukt zu behandeln, sondern als Standardware. Danach können wir uns dann Gedanken machen, welche Elemente der IT-Wertschöpfung wirklich bei uns bleiben sollten.

„Wir müssen uns auf neue Methoden und Technologien einlassen.“

Gregor: Spannend. Was hat denn Deiner Meinung nach dazu geführt, dass der öffentliche Dienst den Anschluss verloren hat?

Harald: Die Geschwindigkeit draußen hat so stark zugenommen, dass wir diese nicht mehr mitgehen konnten. Die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger sind gestiegen, ebenso der Mitarbeitenden und Fachabteilungen. Die Dokumentationspflichten haben zugenommen, ebenso die Sicherheitsanforderungen. Das alles erfordert zusätzliche Ressourcen.

Es haben nicht nur Investitionen gefehlt, sondern auch die Erkenntnis, dass es mit den jetzigen Methoden nicht weitergeht.

Gregor: Die Geschwindigkeit hat in den letzten 20 Jahren zugenommen, aber es ist absehbar, dass es in den nächsten 20 Jahren alles noch schneller wird. Was sind denn aus deiner Sicht Schlüsselfaktoren, damit der öffentliche Dienst erfolgreich digitalisiert?  

Harald: Ein wesentlicher Erfolgsfaktor ist meiner Meinung nach gar nicht technischer Natur: Die Bereitschaft und Fähigkeit sich zu verändern und laufend dazuzulernen. Du kannst heute nicht mehr an eingefahrenen Prozessen festhalten. Du musst die neuen technologischen Möglichkeiten und Formen der Zusammenarbeit ausprobieren und für Dich nutzen.

Gregor: Werde mal konkret, was muss sich denn genau ändern in den Behörden?

Harald: Da gibt es einige Dinge. Zum einen müssen wir an Organisationsstrukturen ran, wir denken und handeln noch zu stark in Silos. Wir sind Stab-/Linienorganisationen mit sehr klaren Zuständigkeiten gewohnt, für die Herausforderungen dieser Zeit müssen wir aber auch in Behörden Matrix-Strukturen zum Laufen zu bringen. Das ist eine der Herausforderungen. Zudem müssen wir mehr in Projekten arbeiten und die Projektarbeit mehr wertschätzen. Das ist alles bekannt, es steht sogar im Koalitionsvertrag.

Die nächste Frage ist: Wie schaffst du es, die Menschen in deiner Organisation zu erreichen. Viele sagen: Ich verstehe das mit der Digitalisierung, aber ich habe Befürchtungen, dass ich meinen sozialen Standard nicht mehr halten kann, weil alles teurer wird. Ich habe Angst, dass um uns herum alles unsicherer wird, plötzlich brechen entsetzliche neue Kriege aus, die Auswirkungen auf unsere Gesellschaft haben. Das Bedürfnis nach Sicherheit bleibt, aber gleichzeitig bewegen wir uns in einer Welt, die immer weniger Stabilität kennt.

Die klassische Stabilität durch langsame, kontrollierte Veränderungen, die uns früher stark gemacht hat, lähmt heute eher. Stabilität in einem anderen Sinn entsteht eher durch Resilienz, dadurch, dass wir sehr schnell reagieren können auf Unvorhergesehenes. Wir hatten in den letzten 5 Jahren mehr „Black Swan“-Ereignisse als in den 50 Jahren zuvor. Ich vermute leider es werden nicht weniger werden in der Zukunft.

„Für die Veränderungen braucht man daher Ausdauer und einen langen Atem.“

Gregor: Gibt es denn in Behörden schon positive Beispiele dieser neuen Art zu arbeiten?

Harald: Da gibt es viele Einzelbeispiele, in denen Teilbereiche der Administration schon erfolgreich auf links gedreht wurden. Hier haben die Topführungskräfte häufig eine Vorbildfunktion eingenommen und dadurch großen Einfluss auf den Veränderungsprozess nehmen können. Die Modernisierung und damit einhergehend die Veränderungen müssen wirklich gewollt werden, die Veränderung anstoßen und das neue Verhalten selbst vorleben ist ein wichtiger Erfolgsfaktor. Weiter unten in der Hierarchie ist häufig die Bereitschaft zur Veränderung hoch, dann gilt es noch die mittlere Führungsebene zu betrachten, denn dort können sich die Veränderungen stark auswirken. Die Verantwortung wird häufig neu geschnitten, einige müssen vielleicht Mitarbeitende abgeben, die eigene Abteilung könnte kleiner werden, Führungspositionen könnten wegfallen, Hierarchien flacher werden. Auch dort gibt es Ängste. Für die Veränderungen braucht man daher Ausdauer und einen langen Atem. Wir haben erkannt, dass das Change Management ein sehr wichtiger Faktor ist. Wenn wir allerdings etwas genauer hinsehen, ist das häufig eine Position, deren Aufwand in Zeiten knapper Ressourcen als erstes in Frage gestellt wird.

Gregor: Ein Erfolgsfaktor der Digitalisierung ist ja die Delegation von Entscheidungen an cross-funktionale Teams. In Behörden sind aber doch hauptsächlich Juristen, oder?

Harald: Das verändert sich, wir haben auch schon einige Fach-ExpertInnen und Kolleginnen und Kollegen mit IT-, volks- und betriebswirtschaftlichem Hintergrund in Führungspositionen und nicht mehr nur Juristen. Und selbst in der juristischen Ausbildung gibt es inzwischen Fächer wie „Legal Tech“. Da wächst also etwas zusammen. IT wird Commodity und jede Führungskraft braucht das notwendige Wissen über Digitalisierung, Projektmanagement und vieles mehr. Das eignen sich auch Juristen an. Ein guter Bekannter von mir ist Jurist in einer großen Anwaltskanzlei und entwickelt in der Startup Szene immer mehr Lösungen, damit die Gesetze einfacher umgesetzt werden können. Zum Beispiel als Hilfestellung für das gesamte Nachhaltigkeitsberichtswesen, wer muss berichten, wie wird berichtet, alles rund um die CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive).

„Behörden sollten für Deutschland die jeweils besten Technologien der Zeit nutzen.“

Gregor: Dein Optimismus in allen Ehren, aber brauchen wir in Deutschland nicht eine grundlegende Reform der Behörden, so wie Stein/Hardenberg die Administration Preußens in das Zeitalter der Industrialisierung geführt hat?

Harald: Wir haben den Auftrag, die Funktionsfähigkeit des Staates sicherzustellen. Geschichtlich betrachtet geht es hier darum, unsere Tätigkeit so weit wie möglich effizient und für die Bürgerinnen und Bürger zu gestalten. Dazu gehört auch Dinge zu automatisieren, wo es sich anbietet und einen Mehrwert bietet. Dazu sollten wir jene Technologie nutzen, die jeweils State-of-the-Art ist. Im 19. Jahrhundert zum Beispiel war das eine pneumatische Rohrpostanlage, jetzt sind es eben Cloud und KI. Dieser ständige Veränderungsprozess ist von vielen Rahmenbedingungen abhängig und vor allem benötigt er Geld. Röhren von 400km Länge wurden damals nicht aus der Portokasse bezahlt und leistungsfähige Cloud-Infrastrukturen heutzutage auch nicht. 

Gregor: Vor allem laufen alte und neue Welt für eine Übergangszeit parallel, und das benötigt eben mehr finanzielle und personelle Ressourcen.

Harald: In der Tat, wir haben viele Handlungszwänge. Daher wird es auch keine große Lösung geben nach dem Motto: Jetzt habt ihr so viel Geld wie ihr wollt und seht mal zu, dass alles funktioniert. Wir müssen also im Transformationsprozess in Phasen vorgehen. Und daher können wir auch nicht ganze Behörden mal eben nebenbei auf Links drehen.

„Digitalisierung rüttelt häufig am aktuellen Selbstverständnis der Beteiligten.“

Gregor: Sind solche agilen Teams denn mit dem Verwaltungsrecht vereinbar?

Harald: Natürlich, es ist ja nicht verboten besser zusammen zu arbeiten, das geht. Herausfordernd ist der Beginn. Dadurch bedarf es z.B. eines großen Problems, das auf dem herkömmlichen Weg nicht mehr lösbar ist und nicht ausgesessen werden kann. Dann braucht es eine Führungskraft, die sich auf die neuen Methoden einlassen möchte. Neben persönlicher Begeisterung für die neue Welt bedarf es allerdings auch noch zusätzlicher materieller Ressourcen für die Umsetzung, denn mitunter muss man ein System parallel zu dem alten System komplett neu aufsetzen.

Auf dem Weg dahin müssen dann viele Konflikte moderiert werden. Die IT-Seite muss Produktverantwortung an die Fachabteilung abgeben, aber diese gleichzeitig ertüchtigen dieser neuen Verantwortung auch nachzukommen. Das ist oft zäh und rüttelt am Selbstverständnis aller Beteiligten: Die IT denkt mehr mit in Richtung fachlicher Lösung, die Fachexperten übernehmen Verantwortung für das IT-Produkt, die Arbeitsebene erhält insgesamt mehr Entscheidungsgewalt, die Führungskräfte werden Moderatoren. Loslassen, Verantwortung abgeben und annehmen, Softskills, Kommunikation, Komfortzone verlassen, Change. Alles das, was auf LinkedIn so gefeiert wird. Aber wenn es einen persönlich trifft, dann tut es mitunter doch etwas weh.

In der DRV ist uns an einigen Stellen gelungen diese Veränderung erfolgreich vorzunehmen, so z.B. für die zentrale Zulagenstelle für Altersvermögen. Dort arbeiten Fach- und IT-Abteilung cross-funktional, in enger Abstimmung zusammen. Begonnen hatte man mit SCRUM und inzwischen nutzt man das SAFe Framework.

Es ist uns damals gelungen, die Bearbeitungszeit eines Geschäftsvorfalls von zwei Stunden auf 20 Minuten zu reduzieren und gleichzeitig eine neue Form der Zusammenarbeit zu etablieren. Mit den alten Prozessen, IT-Lösungen und vorhandenen Personalressourcen wäre das nicht umsetzbar gewesen. Die Rückstände wären unaufhörlich immer weiter gestiegen und das wäre zu Lasten aller gegangen.

„An den Bezahlstrukturen des öffentlichen Dienstes müssen wir arbeiten.“

Gregor: Die Privatwirtschaft zahlt, aus gutem Grund, hohe Löhne für die Schlüsselrollen der Digitalisierung. Wie kann der öffentliche Dienst hier mithalten?

Harald: Da gibt es mehrere Dinge, die zu berücksichtigen sind. Zum einen müssen wir auch hier umdenken. Nicht mehr die Mitarbeitenden bewerben sich bei uns, sondern wir bei ihnen. Dieses Umdenken passiert immer mehr bei vielen Personalverantwortlichen.

Dann gibt es die Arbeitgebermarke, die stärker herausgestellt werden kann, denn an Purpose mangelt es uns ja nicht in der öffentlichen Verwaltung. Vorteile haben wir auch bei geregelten Arbeitszeiten und Arbeitsplatzsicherheit.

Aber ja, auch an den Bezahlstrukturen des öffentlichen Dienstes können wir arbeiten. Wir brauchen auch mehr Durchlässigkeit zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft und wir müssen aus der Denke herauskommen, das Gehalt ausschließlich an die Karriereleiter zu koppeln. Warum sollen richtig gute Experten, von denen es nicht so viele gibt, oder erfahrende und erfolgreiche Projektleitende nicht mehr verdienen können, als Führungskräfte in der Linie? 

Gregor: Mit dem Thema kämpft auch die Privatwirtschaft. Müsste man bei Behörden nicht an das Tarifrecht, damit sie in der Digitalisierung mithalten können?

Harald: Da wird laufend dran gearbeitet, das ist ein kontinuierlicher Prozess. Auch heute gibt es im Tarifrecht schon Möglichkeiten, etwas zu tun.

„Neben den abgesicherten Netzen der Verwaltung benötigen wir Räume, in denen wir experimentieren können.“

Gregor: Ein großes Thema habe ich noch. Welche Notwendigkeit zum Kulturwandel siehst du denn in Behörden? In der Digitalisierung erfolgreich sind ja gerade jene, die nicht so verkopft und wasserfall-geplant vorgehen, sondern experimentieren, ausprobieren und etwas Neues wagen.

Harald: Auch da kommt Bewegung rein. Es werden Chief Digital Officers eingestellt und immer mehr Innovationsbereiche aufgesetzt. Wir brauchen allerdings auch eine Infrastruktur, die genau jene Experimente ermöglicht. Agile Behörden brauchen flexible, skalierbare, innovative Infrastrukturen, damit sie anders arbeiten können.

Ich glaube viele KollegInnen würden zum Beispiel sehr gerne die neuen AI-Services nutzen, Dokumente zusammenfassen, ein Summary automatisch erstellen und Texte übersetzen lassen. Genau hierfür benötigen wir, neben den abgesicherten Netzen der Verwaltung, Räume zum Experimentieren. Da müssen wir besser werden.

Gregor: Womit wir bei Deinem Herzensthema „Cloud“ sind. Wie steht es hiermit?

Harald: Hier haben wir das Problem zweier gegenläufiger Achsen. Einerseits möchten wir die leistungsfähigsten und innovativsten Services nutzen, andererseits soll jedes Detail der IT-Wertschöpfung unter unserer Kontrolle sein. Das funktioniert leider so heute nicht mehr und das verunsichert die Menschen. Der IT-Betrieb denkt sich dann: Werde ich noch gebraucht, wenn ich die Infrastruktur von Dritten nutze? Dann gibt es das die vielschichtige Diskussion darum, ob wir US-Clouds nutzen dürfen.

Diese Sorgen lähmen uns, denn im Grunde wandern die Expertinnen und Experten aus dem IT-Betrieb im Stack nach oben und können sich um viele neue Aufgaben kümmern, welche die Digitalisierung mit sich bringt.

Meine Einschätzung: Die Hälfte der Belegschaft freut sich auf die neuen Zeiten, die andere beließe lieber alles beim Alten. Das sollte allerdings nicht dazu führen, dass wir Schwarz-weiß-Diskussionen führen und uns nicht verändern.

„Die kleinen Rechenzentren des öffentlichen Dienstes werden verschwinden, wenige große Player werden übrigbleiben.“

Gregor: Aber nochmal zurück zum Thema. Wie wird sich das Cloud-Thema im öffentlichen Dienst entwickeln?

Harald: Ich glaube in diesem Jahrzehnt könnte Folgendes passieren: IT-Betrieb wird mehr zur Commodity, wir werden weiterhin eigene Rechenzentren haben, allerdings werden die kleineren den Aufwand für den sicheren Betrieb von Rechenzentren, die Anforderungen an KRITIS, das NIS 2.0 Gesetz, BSI Grundschutz und vieles mehr immer weniger leisten können. Daher wird es weitere Konsolidierungen geben.

In der Sozialversicherung verfolgen wir eine Drei-Säulen-Strategie. Wir behalten leistungsstarke größere Rechenzentren (die Private Cloud im eigenen Rechenzentrum). Wir werden für bestimmte Use Cases die Public Clouds der US-Hyperscaler nutzen. Und wir werden die sich im Aufbau befindlichen „souveränen“ Angebote der US-Hyperscaler und vor allen Dingen auch die nationalen und europäischen Angebote, wie z.B. der Schwarz Digits, IONOS, Plusserver und OVH nutzen. Je nach Use Case entscheiden wir dann, welche Cloud für welchen Zweck geeignet ist. Unsere Steuerungskompetenz für solch ein Multi-Cloud-Szenario müssen wir immer weiter verbessern.

Die Developer Experience für unsere internen Cloud-Nutzer wird sich dann deutlich verbessern, wir werden wesentlich schneller den Bedürfnissen der Fachabteilungen nachkommen können. Es wird also zu DevOps bis hin zu BizDevOps in der Verwaltung kommen. Und das Thema Sicherheit bleibt ein zentrales Thema, daher ist die vollständige Kette dann BizDevSecOps.

Ich glaube fest daran, dass dieser Wandel in Köpfen und Hierarchie der Behörden gelingen wird, wenn er nicht mit einem persönlichen Nachteil der beteiligten Mitarbeitenden verbunden ist.

Gregor: Jetzt hast du in einer Minute die Digitalisierung großer Organisationen zusammengefasst. Das muss nur noch jemand umsetzen. Haben wir die notwendige Disziplin dafür?

Harald: Das lässt sich sicher nicht mit einem Fingerschnips umsetzen. Wir müssen groß Denken und klein anfangen. Funktionierende Inseln aufbauen, und diese mit viel Ausdauer ausbauen. Den Weg müssen wir immer wieder überprüfen, uns eingestehen, wenn mal etwas nicht funktioniert hat und dann nachsteuern. Wir dürfen nicht versuchen einen eingeschlagenen Weg mit Gewalt durchzuziehen.

Gregor: Es wird also eine Mischung aus Marathon und Herkulesaufgabe. Vielen Dank für das Interview Harald.